Globale Umweltgovernance und Rio+20

Artikel-Nr.: DE20110316-Art.14-2011

Globale Umweltgovernance und Rio+20

Groß denken - klein beigeben?

Der Glaube an Reformen im UN-System ist wenig ausgeprägt. Doch 2012 in Rio de Janeiro, auf der „Konferenz der Vereinten Nationen für Nachhaltige Entwicklung“, die unter dem Kürzel Rio+20 firmiert, soll es – neben der Weichenstellung für eine Grüne Ökonomie – einen neuen Schub für institutionelle Reformen im UN-Umweltbereich geben. Eine ministerielle Beratungsgruppe, die das UN-Umweltprogramm (UNEP) ins Leben gerufen hat, bereitet die Reformen vor. Den Diskussionsstand analysiert Barbara Unmüßig.

Der Konsens der Staatenfamilie ist groß: Die internationale Umweltarchitektur ist dringend reformbedürftig. Mit ihr sind die globalen Umweltkrisen nicht schlagkräftig zu meistern. Wie die stellvertretende Exekutivdirektorin von UNEP, Angela Cropper (s. Hinweis), schreibt, erkennen wir “im gegenwärtigen System der ‚International Environmental Governance‘ (IEG) wenig Rationalität, Methodik oder Verbindung zwischen den verschiedenen Teilen: Im Gegenteil, wir finden eine immens komplexe Unordnung von mehr als 500 umweltpolitischen Abkommen, von voneinander losgelösten Institutionen und Körperschaften und nicht eingehaltenen Zusagen”.

* Business as Usual keine Option

Die institutionelle Fragmentierung der UN-Umweltaktivitäten und –abkommen, die mangelhafte Koordination und Ineffizienz sowie die finanzielle Unterausstattung sind keine neuen Themen. Die Strukturen der Umweltgovernance innerhalb der UNO waren schon immer Anlass für kontroverse Diskussionen. Schlagkräftiger ist die UNO dadurch nicht geworden. Im Gegenteil kamen immer neue Abkommen, Programme und Fonds hinzu, die das Koordinationsproblem noch verschärft haben. Neben den Hunderten von Umweltabkommen gibt es „44 unterschiedliche UN-Einrichtungen mit einem Mandat zu umweltbezogenen Aktivitäten“, hat Nils Simon vom SPW-Institut in Berlin festgestellt (s. Hinweis). Und für Cropper gilt, “dass die Fragmentierung des Regimes zahlreiche Überschneidungen und Lücken sowie zusätzliche Kosten verursacht, die vor allem in Entwicklungsländern die menschlichen Ressourcen überfordern“.

Auch beim Johannesburg-Gipfel 2002 (“Rio+10”) wurde der Ruf nach einer grundlegenden Strukturreform laut. Von einigen europäischen Regierungen wurde erstmals – als weitreichende Antwort auf die zersplitterten UN-Strukturen – eine Weltumweltorganisation ins Gespräch gebracht. NGOs freundeten sich mit der Idee an, weil sie sich davon ein Gegengewicht zur Welthandelsorganisation (WTO) erhofften. Das war aber politisch nicht durchsetzbar. Weder die USA, deren Skepsis gegenüber neuen Organisationen in den 2000er Jahren unter der Bush-Regierung als unüberwindbar galt, noch eine Mehrheit der Schwellen- und Entwicklungsländer konnten sich dafür erwärmen. Letztere befürchteten ein Auseinanderdriften von Umwelt- und Entwicklungsaufgaben im UN-System.

Regierungen erklären nun seit einiger Zeit, dass der Status quo keine Option sei. Wie kam dieser Sinneswandel zustande? Mit dem Mandat der UN-Generalversammlung wurden seit 2006 verschiedene zwischenstaatliche Konsultationsprozesse eingeleitet. Auch wenn sie nicht zu einem konkreten Abschluss kamen – diese Prozesse haben den Grundstein für eine gemeinsame Fehleranalyse im System der Umweltgovernance gelegt und zu der Erkenntnis geführt, dass ein Business as Usual nicht vertretbar ist. Die Obama-Administration signalisiert nun vorsichtig Veränderungsbereitschaft. Auch China kann sich moderate Verbesserungen vorstellen. Eine Garantie für echte Reformfortschritte ist das aber noch lange nicht.

* Welche Optionen?

Seit 2009 arbeitet auf Vorschlag des Verwaltungsrats der UNEP eine Konsultativgruppe, die fünf Reformoptionen vorgelegt hat. Dazu gehören
a) eine Aufwertung von UNEP, mit mehr Geld, Weisungsbefugnis und Koordinationsaufgaben;
b) die Gründung einer neuen UN-Dachorganisation für Nachhaltige Entwicklung;
c) der Aufbau einer neuen Sonderorganisation, einer Weltumweltorganisation – analog zur Weltgesundheitsorganisation (WHO);
d) eine Reform des UN-Wirtschafts- und Sozialrats (ECOSOC) und der UN-Kommission für Nachhaltige Entwicklung (CSD), die beim Gipfel in Rio 1992 gegründet wurde; und
e) als letzte und am wenigsten konkrete Option institutionelle Reformen und das Streamlinig vorhandener Strukturen.

Beim Treffen der Konsultativgruppe in Helsinki im November 2010 gab es noch keinen Konsens. Alle Optionen sollen weiter geprüft werden. Im Februar 2011 hat sich der Verwaltungsrat der UNEP erneut mit den Reformvorschlägen befasst. Hier zeigten sich große Differenzen zwischen der EU und der Schweiz einerseits, die sich für eine neue starke UN-Umweltorganisation, aufbauend auf UNEP, einsetzen, und den USA, China, Russland, Indien und Argentinien. Umstritten ist, was denn der Mehrwert einer zentralisierten UN-Umweltorganisation sein soll. Weitergehende Vorschläge werden von einem großen Teil der Schwellen- und Entwicklungsländer mit großer Skepsis betrachtet. Sie blockieren den Versuch, einer neuen Dachorganisation zum Durchbruch zu verhelfen.
Die große Ausnahme ist Brasilien. Schon seit 2007 fordert es eine neue UN-Dachorganisation für Umwelt und Nachhaltige Entwicklung. Als Gastgeberin der Rio+20-Konferenz will die brasilianische Regierung einen vorzeigbaren Erfolg. Beim letzten Vorbereitungstreffen zur Rio+20 Konferenz Anfang März in New York hat Brasilien in einem ausführlichen Statement seine Empfehlungen für eine UN-Dachorganisation erneuert. Die Mandate und Rollen des ECOSOC, der UNEP und der CSD sollen überdacht und neu definiert werden. Da sei notwendig, wenn Kohärenz, Koordination und die Effektivität des gegenwärtigen Systems der UN-Umweltgovernance verbessert werden soll. Die Gründung von UN-Women soll als Vorbild dienen. Hier wurden die zersplitterten Programme und Organisation der UN-Frauenpolitik zusammengefasst.

* Pragmatismus und großer Wurf zugleich?

Klar ist derzeit nur, dass das Thema Reform der Umweltgovernance auf der Agenda für Rio+20 bleibt. Alte Differenzen zwischen verschiedenen Akteuren sind wieder aufgebrochen. Immer deutlicher wird das Streben nach einer pragmatischen Lösung nach all den gescheiterten Reformversuchen der letzten Dekade. Realistisch soll die Reform sein und für alle Akteure, die im UN-Konsensprinzip ins Boot geholt werden müssen, politisch akzeptabel. Das klingt wie so häufig nach dem kleinsten gemeinsamen Nenner. Das könnte in eine Aufwertung von UNEP münden, wobei jetzt schon von einigen Entwicklungsländern kritisch gefragt wird, was das eigentlich heißen soll: mehr Ressourcen und ein breiteres Mandat?

Der Ausbau von UNEP wäre nicht falsch. Das grundsätzliche Problem der mangelnden Koordination zwischen den vielen Umweltabkommen einerseits und den anderen Organisationen im UN-System und internationalen Organisationen wie den Internationalen Finanzinstitutionen und der WTO wäre damit jedoch nicht vom Tisch. Ein Beweis dafür, dass zumindest kleine Reformschritte im UN-System möglich sind, wäre allerdings erbracht.

Weiterhin wird die Konsultativgruppe an den diversen Optionen arbeiten. Was die von ihr ins Gespräch gebrachten Reformoptionen angeht, verweist sie auch auf das “High Level Panel on Global Sustainability”, das UN-Generalsekretär Ban Ki-moon zur Vorbereitung der Rio+20-Konferenz einberufen hat. Dieses Panel soll, so Ban Ki-moon, „groß denken“ und ambitionierte wie pragmatische Pläne für eine nachhaltige Entwicklung im 21. Jahrhundert vorlegen. Der Bericht des 21-köpfigen Panels soll im Herbst 2011 vorliegen. Inwiefern sich dieses Panel auch der institutionellen Reformen annimmt, um der UN eine bessere Ausstattung und ein Mandat zur Lösung der globalen Umweltkrisen gibt, ist zu hoffen, gerade weil die diversen Blockaden im UNEP-Verwaltungsrat wieder so offen zu Tage treten.

Die zentralen Ursachen der gegenwärtigen Schwäche internationaler Umweltpolitik und ihrer strukturellen Unfähigkeit liegen in den Interessensgegensätzen, in Verteilungs- und Machtproblemen innerhalb der sehr heterogenen Staatengemeinschaft. Auch eine begrenzte Reform der Umweltgovernance braucht den politischen Willen. Deshalb glauben schon heute – mehr als ein Jahr vor der Rio+20-Konferenz – viele Beobachter, dass es eine weitergehende Reform der UN-Umweltgovernance nur geben wird, wenn sich dazu etwas auf den diversen Top-Ebenen der Regierungen bewegt. Dort wo sich Interessenskonstellationen verhärtet haben, wie bei den UN-Klimaverhandlungen oder bei der Klima- und Entwicklungsfinanzierung, nützt auch die eine kleine Reform im Bereich der Umweltgovernance nicht wirklich. Für die verschiedenen Interessensgruppen geht es eben nicht um ein klar definiertes Steuerungsziel, etwa eine kohlenstofffarme Weltwirtschaft, eine nachhaltige öko-soziale Agrar- oder Ressourcenpolitik (oder um die „einzig“ wünschenswerte Governancestruktur), sondern um widersprüchliche Interessen.

Hinweise:
* Angela Cropper, International Environmental Governance Reform – A Briefing for the UN Missions, in: Environmental Policy Law, 40/5, 2010
* Nils Simon, Internationale Umweltgovernance für das 21. Jahrhundert. Herausforderungen, Reformprozesse und Handlungsoptionen vor der Rio-Konferenz 2012, SWP-Studie, 35 S., Berlin, Dezember 2010. Bezug: über www.swp-berlin.org
* Zur Diskussion der UNEP-Konsultativgruppe siehe die Website www.unep.org/environmentalgovernance.

Veröffentlicht: 16.3.2011

Empfohlene Zitierweise: Barbara Unmüßig, Globale Umweltgovernance und Rio+20: Groß denken und klein beigeben?, in: Informationsbrief Weltwirtschaft & Entwicklung (W&E), Luxemburg, W&E 03-04/2011 (www.weltwirtschaft-und-entwicklung.org).